作者：绮蝶

美国总统特朗普于2025年12月18日签署的《2026财年国防授权法案》（FY
2026 National Defense Authorization
Act，简称NDAA），在国家安全、军费开支、技术控制、贸易管制以及供应链安全等领域确立了多项重要政策选项。比如，为MAGA派支持的打击非法移民和毒品提供安保支持、在未来两年每年向乌克兰提供4亿美元军事援助以及取消对叙利亚的制裁等。该法案也包含若干涉华条款，例如在台湾问题、网络安全、芬太尼贸易与技术限制等方面，这些条款可能直接或间接影响中国相关企业的利益以及中美关系未来两三年的走向。

每个财年的国防授权法案是白宫和国会相互妥协的产物，双方围绕军事预算、对外技术管控、外交政策走向以及国内安全等多个议题展开博弈。比如，在共和党保持微弱优势的情况下，2026财年的军费预算首次超过1万亿美元的门槛，因为共和党倾向于大幅增加军费开支；在对华竞争方面，国会两党和特朗普2.0政府虽有很多分歧，但在持续打压中国企业以及限制对华投资等方面，两党以及国会与白宫之间反而有很多共识。这从该财年国防授权法案加入的之前已通过法案的内容就能看出。

比如，《打击芬太尼法案》（BUST Fentanyl
Act）就是国会两院委员会协调后写入2026财年NDAA，是为了强化芬太尼贸易相关的制裁，加大力度打击涉及芬太尼的走私和非法交易。这符合特朗普本人、特朗普2.0政府及MAGA派以及国会两党的政治诉求。但最值得中国企业关注的则是2026财年NDAA关于生物技术合作限制（BIOSECURE Act）和对外投资审查（COINS Act）的两个条款。

拜登执政末年，美国众议院通过了“生物安全法案”（BIOSECURE
Act），但该法案未能纳入2025财年的NDAA，故一直没有生效。2025年，该法案修订后作为NDAA的修正案最终在今年12月纳入2026财年的NDAA第851条款。该条款旨在限制美国联邦机构与某些“生物技术公司关切名单”（Biotechnology
Companies of
Concern，BCC）上的企业合作，有可能对美国政府采购链中的某些中国公司实施重要限制。此外，该条款还禁止美国政府承包商和分包商在执行政府合同时使用来自BCC名单的生物技术设备或服务。

▲美《生物安全法案》。

具体而言，该条款禁止美国相关机构采购来自BCC上的生物技术设备或服务，该名单也包括出现在战争部1260H（涉华军工企业）清单上的实体，以及白宫预算与管理办公室根据该法案确定的实体。

白宫预算与管理办公室需要在法案生效一年内，即最晚2026年12月发布BCC，并与美国战争部等部门协调，列出对美国国家安全构成风险的外国生物技术公司等相关实体。然后，美国联邦采购监管委员会（FAR

Council）需在1年内修订联邦采购条例（FAR），将法案禁止条款纳入采购规则，禁止使用名单中所列实体的设备或服务。所以，这类限制举措即便被采纳，实施可能也等到2027年或更晚。

和“生物安全法案”条款类似，COINS法案，即《2025年全面对外投资国家安全法案》（Comprehensive
Outbound Investment National Security Act of
2025），也有意推动美国对华技术脱钩和投资限制，手段就是加强美国对外投资安全审查，特别是限制美国资本流向中国大陆、港澳特区在敏感技术领域的投资。

▲特斯拉上海储能超级工厂。

2023年8月，时任总统拜登签署行政令，建立了“对外投资审查程序”（Outbound Investment
Program）。2024年10月，美国财政部发布最终规则，并于2025年1月2日正式生效。该审查程序限制美国个人（U.S.
persons）向中国某些敏感技术领域的实体进行投资，防止美国资本和技术帮助外国竞争对手提升军力或
监控设备性能。特朗普再次执政后，该程序规则被修改后写入了2026财年NDAA并被特朗普签署成为法律。

COINS法案扩展了原有程序：在原来的半导体、人工智能、量子计算等领域的基础上，新增了高性能计算、超算和超音速系统等技术领域，并扩大了“受关注国家”的范围，包括俄罗斯、伊朗、朝鲜、古巴等。

该条款授权美国总统根据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）实施制裁，禁止任何美国人投资或购买中国大陆、港澳地区的“受限制外国人”（Covered
foreign
persons）的重大股权或债务工具。这些“受限制外国人”包括在中国内地、港澳地区注册的公司，或者与这些地区的政府以及任何相关政治实体有关的公司；以及由以上任意一方直接或间接控制、持有50%或以上股份的人员或实体；且这些实体或个人“参与”或支持在中国内地、香澳地区的国防和相关物资领域，或监控技术领域的重大活动。

对“国防及相关物资领域”的限制类似于拜登执政时期发布的14032号行政令中的限制。根据行政令14032的规定，“受限制外国人”会被列入非SDN（特别指定国民清单）中国军工复合体实体清单（NS-CMIC清单）。与NS-CMIC清单的规定相比，新的NDAA制裁条款范围更广，不仅针对公开交易的股权和债务工具，还首次涉及未公开交易的股权和债务工具。该法案条款要求总统7年间每年向国会报告，是否应将已经列在NS-CMIC清单中的人员进一步纳入这些法定制裁范围。

特朗普接下来的筹码与盘算

NDAA只是给予特朗普实施或调整制裁的授权。在许多情况下，这些制裁性质的法案是否实施仍取决于特朗普个人的决定。特朗普根据国际形势和国内政治需要采取相关行动。特朗普可能会考虑到制裁对自身经济或全球供应链的负面影响，可能会选择暂时不启动某些制裁。

另外，与美国军工业有联系的幕僚也会施加影响。美国的军工企业在每个财年的国防授权法案的形成中扮演着重要角色。许多国会成员在推动法案时，往往会站在军工业投资与发展和武器采购等视角看待问题，常常强推、硬塞入一些针对外部实体的内容，以便支持本国军工企业的资金和订单。例如，COINS法案允许美国总统根据特定标准对中国的防务和监控技术企业实施投资限制，但这些制裁会依赖于特朗普个人的判断标准以及周围有投资背景幕僚的影响。所以，具体制裁措施也可能存在选择性。

无论如何，2026财年的NDAA中的这些条款，将进一步加剧中美在经济和技术领域的对抗，尤其是在中国企业的全球运营中产生深远影响。今后一段时间，在生物技术、国防和监控技术等敏感行业，中国相关企业将面临更加严格的投资和采购限制。这就需要中国企业寻求新的国际布局模式、寻找新的市场，加强自身在全球供应链中的独立性。当然，中国政府也会采取相应的反制措施，加强对外经济战略的自主性，并寻找新的国际合作机会，以应对不断升级的外部压力。